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齐发登录:应急管理知识(二)

发布时间:2024-07-22 05:52:10来源:齐发官网 作者:齐发国际人气:1

  新世纪的国际形势,和平与发展仍然是国际关系的潮流和主题。在这种国际形势下,如何利用战时资源,实行平战结合,将国防资源整合到应急管理之中,做到“平时应急,战时应战”,实现应急与应战的一体化,是当今世界各国充分的利用国家资源的必然选择。

  应急管理平战结合有两层含义:其一,在经济建设与社会持续健康发展中,政府将常态管理与非常态管理二者统一、协调起来,本着“预防为主”的原则,争取在常态管理中使潜在的突发事件消弭于无形或者为成功地应对、处置突发事件奠定良好的基础。简言之,就是实现常态与非常态的一体化。其二,政府从系统的观点出发,既考虑战时紧急状态的需求,也考虑非战时应急状态的需求,实现应急与应战的一体化,以便在战时与非战时状态下都能够迅速整合各种可动员的资源,确保国家安全与公共安全,简言之,就是实现应急与应战的一体化。

  实现应急与应战的统一,可以使我们整合军事及民用资源,避免机构的重复设置,在国家面临外来侵略时,可以调动全民族的力量,打一场人民战争,赢得军事斗争的胜利,在突发事件来临时,可以轻松又有效地调动军事力量,进行相对有效的应对和处置。

  1、军事工业具有很大的转产能力和生产规模收缩能力,既能生产军用产品,也能生产民用产品,具有能军能民、亦军亦民的特点;既能在战时扩大军用产品的生产,也能在平时实现军品生产向民品生产的转变,表现出一定的弹性。在应急管理中,军事工业可以为预防与处置突发事件提供有力的高技术支撑。

  2、军事人力、物资、设施等在平时服务于国家的经济、社会持续健康发展需求,在战时成为克敌制胜的保障,如开放军用机场、码头,武装力量参与抢险救灾等。在和平时期,为维护国家安全,维持军队的正常运转,需要一定的军费开支。如果军事人力、物资、设施等能够为国家的经济建设和社会持续健康发展贡献力量,就能减少国家对这样一些方面的投入,节约国力。所以,“民用”成为当今世界主要国家通行的做法。在应急管理中,“平战结合”就是调度军事人力、物资、设施等国防资源,处置、应对突发事件。

  3、为应对战争而建立的国防动员体系具有服务于突发事件应急管理的潜力。战争的爆发将导致国防需求的急剧膨胀,而战争的结束又会造成国防需求的突然回落。为此,一个国家的经济需要在战争来临时能够迅速地由平时状态转入战时状态,否则,国家安全就会受到威胁;同时,一个国家的经济在战争结束后也需要能够尽快地由战时状态转入平时状态,否则,国家的经济建设就会受一定的影响。因此,国家需求兼顾国防建设与经济建设,建立高效的国防动员体系,寓国防建设于国家整体的经济发展中,实现平时与战时有机地衔接。

  国际合作是应急管理全球化的表现,即要整合国内力量与国际力量以应对重特大突发事件。

  应急管理的国际合作应遵循预防为主、标本兼治、奉行人道主义、体现国际公平与正义、充分的发挥联合国的主导作用等原则。

  应急管理的国际合作从层次和范围来看,可分为全球合作、区域合作、双边合作;从合作主体的情况去看,可分为政府合作、企业合作、非政府组织合作。

  1、政府合作。政府合作的形式可能是:国家与国家之间的双边合作;国家参与地区或国际合作等。比如,我国政府积极推动上海合作组织国家签署《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》,通过《上海合作组织成员国救灾合作行动方案》。

  2、企业合作。在重大突发事件应对的过程中,一个国家可以与其他几个国家的救援公司合作。在国外,紧急救援慢慢的变成了一个仅次于银行、邮电、保险业的重要服务性产业,是政府救援的有益和必要的补充。如美国、法国等西方发达国家,都设立了国际紧急救助中心并在其他几个国家和地区建立了分支机构。一国政府可根据商业化模式,调用国外的紧急救援公司。

  3、非政府组织合作。在应急管理的国际合作中,能借助规模不断壮大的非政府组织的力量。非政府组织能够给大家提供以下几种资源:一是信息资源。非政府组织可以收集信息,准确提供灾害损失和援助需求情况。二是救援力量资源。非政府组织可以在极短的时间内调集具有各种技能的救援人员。三是资金资源。非政府组织具有很强的筹资能力,能够迅速地在国内外筹措资金。非政府组织一方面具有国际组织的特征,拥有遍及全球的网络,可以与地方政府结成应急伙伴关系;另一方面又具有组织结构分散化,反应灵活,处置效率很高的特点,且具有独立、中立、人道主义色彩,在一些重特大突发事件的谈判中发挥着独特的作用。更主要的是,它们的成员接受了正规的培训,实践经验丰富,敬业精神强,可以从事从灾害救助到灾后恢复重建等各种工作。

  应急管理体制是指为保障公共安全,有效预防和应对突发事件,避免、减少和减缓突发事件造成的危害,消除其对社会产生的负面影响,而建立起来的以政府为核心,其他社会组织和公众共同参与的有机体系。与一般的体制有所不同,应急管理体制是一个开放的体系结构,由许多具有独立开展应急管理活动的单元体构成。从整体上看,政府可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的突发事件,快速灵活地构建起相应的应急管理体制。从功能上看,其目的在于根据应急管理目标,设计和建立一套组织机构和职位系统,确定职权关系,把内部上下左右联系起来,以保证组织结构的有效运转。

  应急管理体制的确立涉及一个国家或地区的政治、经济、自然、社会等多方面因素,而且随着人类社会进步和应对突发事件能力提高而不断变化和调整。其设立和调整要把握好以下几项基本原则。

  1、统一指挥。突发事件应对处置工作,必须成立应急指挥机构统一指挥。有关各方都要在应急指挥机构的领导下,依照法律、行政法规和有关规范性文件的规定,展开各项应对处置工作。突发事件应急管理体制,从纵向看包括自上而下的组织管理体制,实行垂直领导,下级服从上级的关系;从横向看同级组织有关部门,形成互相配合,协调应对,共同服务于指挥中枢的关系。

  2、综合协调。在突发事件应对过程中,参与主体是多样的,既有政府及其政府部门,也有社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人甚至还有国际援助力量,要实现反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制,必须加强在统一领导下的综合协调能力建设。综合协调人力、物力、财力、技术、信息等保障力量,形成统一的突发事件信息系统、统一的应急指挥系统、统一的救援队伍系统、统一的物资储备系统等,以整合各类行政应急资源,最后形成各部门协同配合、社会参与的联动工作局面。

  3、分类管理。由于突发事件有不同的类型,因此,在集中统一的指挥体制下还应该实行分类管理。从管理的角度看,每一大类的突发事件,应由相应的部门实行管理,建立一定形式的统一指挥体制,如在具体制定预案时,就明确了各专项应急部门收集、分析、报告信息,为专业应急决策机构提供有价值的咨询和建议,按各自职责开展处置工作。但是重大决策必须由组织主要领导作出,这样便于统一指挥,协调各种不同的管理主体。

  4、分级负责。对于突发事件的处置,不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的。无论是哪一种级别的突发事件,各级政府及其所属相关部门都有义务和责任做好预警和监测工作,地方政府平时应当做好信息的收集、分析工作,定期向上级机关报告相关信息,对可能出现的突发事件作出预测和预警,编制突发事件应急预案,组织应急预案的演练和对公务员及社会大众进行应急意识和相关知识的教育及培训工作。分级负责明确了各级政府在应对突发事件中的责任。如果在突发事件处置中发生了重大问题,造成了严重损失,必须追究有关政府和部门主要领导和当事人的责任。对于在突发事件应对工作中不履行职责,行政不作为,或者不按照法定程序和规定采取措施应对、处置突发事件的,要对其进行批评教育,直至对其进行必要的行政或法律责任追究。

  5、属地管理为主。强调属地管理为主,是由于突发事件的发生地政府的迅速反应和正确、有效应对,是有效遏止突发事件发生、发展的关键。大量的事故灾难类突发事件统计表明,80%死亡人员发生在事发最初2小时内,是否在第一时间实施有效救援,是突发事件应对的关键。因此,必须明确地方政府是发现突发事件苗头、预防发生、先行应对、防止扩散(引发、衍生新的突发事件)的第一责任人,赋予其统一实施应急处置的权力。出现重大突发事件,地方政府必须及时、如实向上级报告,必要时可以越级报告。实行属地管理为主,让地方政府能迅速反应、及时处理,是适应反应灵敏的应急管理机制的必然要求。当然,属地管理为主并不排斥上级政府及其有关部门对其应对工作的指导,也不能免除发生地其他部门和单位的协同义务。

  突发事件的应对是一个系统工程,仅仅依靠应急管理机构的力量是远远不够的。需要动员和吸纳社会各种力量、整合和调动社会各种资源共同应对突发事件,形成社会整体应对网络,这个网络就是应急管理组织体系。一般来说,它应包括以下几个层面。

  1、政府及其部门。政府及其部门作为公共管理者和社会服务的提供者,拥有其他组织不可比拟的大量社会资源,领导、组织全社会构建应急管理体系是责无旁贷、义不容辞的职责。公共安全是一种存在状态,一种心理氛围,公共安全的核心,是保障公民人身权和财产权安全,维护人民利益。有效预防、准备、回应和化解突发事件,使人民群众免于突发事件侵害,保障社会秩序和正常运基本职能,也是政府及其部门的基本政治责任之一。政府及其部门作为国家代表行使维护公共安全职责,就是要通过提供公共服务,保障公民生命财产安全,维护公共利益,否则,就失去了存在价值。政府各个部门在应对突发事件时,在其领域内都负有义不容辞的责任。政府领导者和高层公共管理者应该具有强烈的危机意识、忧患意识,安而不忘危、存而不忘己、治而不忘乱。政府及其部门应将应急管理纳入整个国民经济和社会发展规划的战略高度,创造一种应急管理文化和环境,建立健全应急管理体制、机制和法制,制定各类应急预案,加强各部门各地区协调与配合,加强政府与外界组织和公众沟通与动员,提高现代社会政府治理能力,确保各类突发事件的有效防范和应急处置,保持社会经济健康发展和社会稳定。

  2、企业组织。企业组织是社会基本经济单位,是社会生产和经营的主体,也是社会基础细胞和根本物质来源之一。随着其经济规模不断扩充和发展,企业业务范围和经营领域不断扩大,对社会影响也愈来愈深远。众所周知,突发事件永远都是围绕着人发生的,总是与一个社会组织的生存和发展联系在一起的。而且很多突发事件都是由企业危机引发的,作为突发事件发生的企业组织往往是主要利益相关者,也是应急管理过程中不可缺少的重要组成部分。突发事件发生后,受灾地区的企业组织作为灾害的直接利益相关者,在做好向政府及相关职能部门报告信息的同时,责无旁贷地承担起在第一时间处置突发事件的责任,组织抢险救灾工作,最大限度地减少人员伤亡和财产损失。而受灾地区以外的企业组织作为社会资源的重要构成部分,在必要的时候,也应当通过各种方式积极为灾区提供各种资金、物资、技术设备、人员等方面的帮助。同时,政府在应急管理中,也常常需要借助企业资源,提供应急处置的救援需求、物资需求和重建需求,支持政府做好突发事件应对工作。由此可见,企业组织在应急管理中有着不可替代的作用。

  3、非政府组织。所谓非政府组织是指不以营利为目的,主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织,包括各类群体组织和民间社团等。作为一种社会力量,非政府组织具有众多促进社会发展的职能,在参与公共政策制定,监督政府政策的实施,推动公益事业发展,整合民间社会资源,开展灾害自救,推动公民参与,唤醒公民意识及塑造公民文化等方面发挥着越来越重要的作用。应急管理是政府职责,但政府不能充当应急管理的唯一角色,需要政府、公民、社会组织、企业、国际社会之间的协作,需要各种角色参与公共管理,共同实现治理。优秀的非政府组织能够与政府之间形成协调互动的良性关系,协助政府共同应对突发事件。非政府组织这种民间性、公益性、志愿性的特征,在应急管理中,在调动社会资源方面具有独特优势,可以弥补政府在组织、人员和资源等方面的许多不足之处。

  4、社会公众。社会公众是突发事件的主要威胁对象,他们既是受保护的对象,也是应急管理活动的积极参与者。尽管政府是应急管理主体,尽管政府应急管理的根本目标是保护公众生命财产安全,但公众的危机意识,自我管理能力,生产自救能力和对政府应急管理措施的支持配合程度是决定政府应急管理成效的重要因素。例如,突发事件发生后,在政府有关部门和专业应急救援队伍未到达事发现场之前,公众有组织地开展自救可以减少突发事件带来的损失。

  5、国际社会。一方面,各国政府现在面对的很多突发事件都具有世界性、国际性,如区域冲突、局部战争、金融危机、食品安全、偷渡贩毒等跨国界突发事件,以及危害各国安全的自然灾害,这些突发事件的有效应对活动都需要各国乃至国际社会的全面合作。另一方面,在一国发生重大突发事件尤其是重大灾难时,通过国际人道主义救援,为受灾国输送大批急需的食品、药品等应急物资和相关救援人员,缓和和减轻灾害发生国的突发事件应对压力,帮助他们尽快恢复重建,渡过难关。目前,随着全球经济一体化的发展和国家间的国际交往不断深入,应急管理对国际社会影响愈来愈深刻,国家间的相互依存更加紧密,共损共荣的局面正在逐步形成。建立全球应对突发事件的合作协调机制、建立安全稳定的国际环境,已经愈来愈多地受到各国政府和国际组织的高度关注,利用国际力量和资源已经成为各国应对突发事件的一种有效的补充方式。比如上海合作组织成员国签署《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》,就是新形势下我国政府寻求国际合作的有益尝试。汶川特大地震发生后,许多国家和国际组织派出大批专业救援队伍奔赴灾区实施救援,同时捐赠了大量国际性的紧急救援资金和物资,对我国抗震救灾工作起到了重要的推动作用。

  我国设立应急管理机构,主要是从国情出发,也是借鉴了国外应急管理机构设置模式,在现有管理体制基本不变的情况下,充分考虑发挥各级政府的信息主渠道和综合协调作用,强化各级政府社会管理和公共服务职能,强化各部门应对突发事件的处置职能,明确各级基层组织应对辖区内发生的突发事件的职责,同时注重发挥决策咨询机构作用等方面,建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。目前,应急管理机构主要包括领导机构、工作机构、办事机构、地方机构、咨询机构等。

  1、领导机构。建立健全各级党委领导下的统一指挥机制,实行突发事件应对工作首长负责制,是我国应急管理体制的基本要求。国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理的领导下,通过国务院常务会议研究、决定和部署特别重大突发事件应急管理工作;根据应对突发事件的实际需要,国务院设立国家突发事件应急指挥机构,统一领导突发事件应对工作,如国家设立的国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火总指挥部、重大工业事故国家救灾总指挥部、国家抗震救灾总指挥部。国务院负责处置涉及跨省级行政区域的,或超出事发地省级政府处置能力的特别重大突发事件;国务院及地方各级政府按照分工对相关领域的突发事件处置工作全权负责,国务院及地方各级政府成立相关应急指挥机构,对不同级别、不同类别的突发事件实行分级分类管理与处置。地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发事件的应对工作。县级以上地方各级政府应设立突发事件应急委员会,统一领导、协调本行政区域突发事件应对工作。政府主要领导挂帅,分管领导和各相关单位主要负责人为成员。常态时,应急委员会定期研究本区域应急管理工作的重大问题及政策措施。非常态时,即本区域发生了涉及全局性的、综合性或特别重大的突发事件时,应急委员会则全权履行组织指挥应急处置职能,依法行使紧急状况处置权力,充分调动和配置各种资源应对突发事件。应急委员会下设若干个突发事件专项应急指挥部或应急领导小组。这种专项应急指挥机构既负责专项突发事件的应急处置,又承担专项突发事件的常态管理。一般而言,政府发布一个专项应急预案,相对应的成立一个专项应急指挥机构。这样设置,既可在突发事件发生后不再临时成立指挥机构,又可保证政府专项应急预案的贯彻实施和专项突发事件的应急处置。各专项应急指挥机构常态管理的主要职责是:研究制定本区域、本专项突发事件应对工作和指导意见,部署和总结年度工作;组织实施本区域应急管理重要项目建设。

  2、工作机构。上级人民政府主管部门在各自职责范围内,指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。各级政府主管部门是突发事件应对的工作机构,其职责是具体负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实施,承担相关应急指挥机构办公室工作,在政府的统一领导下开展应急处置工作,同时指导、协助下级政府及其相应部门做好有关突发事件的预防、应急准备、应急处置和恢复重建等工作。基于历史的原因和应对特定行业或领域的突发事件的需要,突发事件应对法颁布前已经形成了有关法律、法规确定由国务院有关部门对特定行业或领域的突发事件的应对工作负责的工作格局。主要是指民航、铁路、海事、核利用等部门,其发生的突发事件具体包括民航事故、铁路行车事故、水上交通事故、核事故等,由相关部门负责处置,突发事件发生地政府应当积极配合并提供必要的支持。

  3、办事机构。国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定。县级以上人民政府有必要在其内部设立相应的突发事件应急管理综合办事机构,负责应急管理日常工作。如《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定:国务院办公厅是突发事件应急管理的办事机构,设国务院应急管理办公室(国务院总值班室),履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。从地方上看,目前,全国31个省、区、市全部成立应急管理办公室,设在各级政府办公室(厅),履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。当前,我国应急管理机构级别低,人员配置不充足,协调难度大的问题制约应急管理机制的发挥。应急管理体制改革十分必要。

  4、地方机构。地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发事件预测预警、应急处置重点是先期处置、应急响应和恢复重建的组织领导工作。由此可见,县级政府对本行政区域内发生的突发事件负首要的应对处置责任,包括信息收集、险情监测和预警、组织调动应急队伍,依法采取必要的其他措施;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级政府负责,或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。突发事件应对法这样规定,一是有利于上下各级形成高度集中统一领导与指挥的应急管理指挥系统,更好地调配各方面资源,强化统一指挥。二是有利于遵循应急管理属地为主、分级负责的原则,强化了地方政府特别是县级政府突发事件预防、应对、处置的第一责任,这就是突发事件的发生地政府应迅速反应和有效应对,最大限度地遏制突发事件的发生和发展。三是符合政府应急管理机构设计要求,即各级政府应急管理权限划分,是根据突发事件类别、级别以及政府层级和管理职能的四维结构确定的。

  街道、社区、乡镇等基层政府建立突发事件工作机制和责任部门,有些特殊行业的突发事件的信息员要设置到社区、行政村。及时反馈如地质灾害,公共卫生事件,畜牧、农作物、森林病虫害,森林火灾,山洪,水库塘坝险情,以及件等信息。在乡村虽然没有必要设立专门机构,但要利用行政村的相关人员作为相关机构的专职联络员,并建立相应的激励机制和责任追究机制来保证信息的及时准确传递。要建立和加强相应组织网络,逐步完善区域应对突发事件基础设施建设;充分发挥社区和非政府组织的作用,组建社区应对突发事件志愿者队伍,不断提高基层政府综合处置突发事件能力。

  5、咨询机构。国内外大量事例表明,应对突发事件除了健全的管理体制,灵活的社会参与机制外,设置咨询机构,建立应急管理专家制度十分必要,让应急管理专家参与处置与预防工作,可以为应急管理和突发事件应对决策出谋划策,起参谋作用。专家组的主要职责是:为应对突发事件提供决策咨询和工作建议,必要时参加突发事件应急处置的技术援助工作。县级以上政府及部门设立这类咨询机构,一是通过发挥专家的咨询参谋作用,促进应急管理按照科学规律办事,提高决策科学化程度,做到科学决策、科学执行。二是通过专家可以对突发事件进行识别、评估和风险评价,提出针对具体突发事件的处置方案和措施,并参与处置突发事件的行动过程。三是通过组织各领域专家,有针对性地研究危险源识别、预防、监测、控制、应急救援等环节的核心技术,有利于加快应急管理研究成果的转化利用,推动公共安全科技发展。四是通过专家对突发事件进行释疑解惑,有利于帮助提高公众心理防御能力,缓解心理压力,克服精神障碍,消除突发事件带来的精神后遗症。

  应急运行机制是指为确保应急体系内各要素以及要素之间高效运转,通过组织整合、资源整合、信息整合、路径整合而形成的统一应对各种突发事件的路径、程序以及各种准则的总称,是在应急大系统的整体运行中,由其内部各种相关要素构成并使应急各要素具有自我调节、控制、发展和完善能力的功能系统。

  从突发事件分类看,每类应急运行机制都涉及许多工作,这些工作相互衔接,互为影响。必须采用最新的科学成果,利用科学思维和方法,对应急运行机制进行制度设计,其体系构架必须反映应对主体的工作思路、方法以及保障制度,以便减少内耗,反应迅速,达到预期目的。应急运行机制建立应遵循以下原则。

  1、科学性原则。科学性原则是指应急各要素、运行内容以及程序都要符合科学规律要求,不得有随意性。包括应急机制本身的设计以及机制内在要素的设计与完善,特别是风险隐患治理、预测预警、应急机构设置、权利与义务、应急资源征用等,具有时间和效率的要求,更有数量和质量的要求,必须讲究科学性,要运用专家和技术力量,汇聚最新科技成果,利用科学思维和方法对待,切忌完全靠经验办事和盲目蛮干。

  2、系统性原则。应急运行机制既要考虑一般要素设计制度和工作规律,又要考虑各个运行机制相互协调运转,使运行机制成为一个良性运行系统,包括各应急运行要素、各子系统自身完善,以及要素、各个子系统相互之间协同联动。如各部门与地方职责,各种资源配置以及获取途径,应急各个阶段任务的衔接等,应急运行机制作为一个系统进行评估时,要以系统价值和功能最大化为目标,各要素、各子系统利益服从系统整体利益,保障其具有适用性和可操作性。如各要素及要素之间协同配合,各部门职责,各种资源数量、种类以及获取途径,都必须事前明确,并加强演练,确保急时可用,急时管用。

  3、动态高效原则。突发事件具有不确定性、突发性和巨大危害性,如果不及时预防、控制和化解,不仅危害增加,损失加大,而且有的还会派生出其他事件,出现事件升级,后果不堪设想。因此,应急系统各要素实行动态管理显得特别重要。要随着应急管理各阶段任务要求的变化,不断更新各要素的制度设计,不断地进行资源调配和调用,不断地磨合各子系统的运转机制。如根据应急预案开展演练,锻炼应急队伍,并根据演练发现的问题及时更新和修订预案已成为我国各级政府预案管理的一种制度。此外,要将时间作为一项十分重要指标对待,对应急运行机制设计的每一项任务,每一项工作,每一个环节,每一个过程都要提出时间要求,达到高效运转目标。例如,在常态时,加强预防,尽可能在科学评估的限期内消除隐患,在非常态时,行动迅速,短时间之内控制事态,及时开展抢险救援,以免耽误最佳时机。

  应急运行机制的一般内容包括预防与应急准备机制、监测与预警机制、信息报告机制、应急响应机制、应急处置机制、善后恢复重建与调查评估机制、资源配置与监管机制、新闻发布机制、合作参与机制。

  预防与应急准备机制是指灾情发生前,应急管理相关机构为消除或者降低突发事件发生可能性及其带来的危害性所采取的风险管理行为规程。即政府或者公共组织在制定政策措施、开展项目规划、管理资源的时候,就要建立预防机制,通过大量调查和风险分析评估,认识突发事件发生规律,利用行政、法律、工程、技术等治理手段,从源头上减少或消除事件发生诱因,而当突发事件成为不可避免时,则提前做好应急相关的准备工作,从而减少事件所带来的危害性。

  脆弱性是社会承受突发事件危害的主要标志,具有不可控性。分析脆弱性应从某一个地区政治制度、经济、社会文化以及应急基础能力着手,从主体层面看,通过政府主导,社会参与形式,在全社会开展应急文化教育,利用各种媒体和宣传手段,向公众宣传普及应急知识,增强公众应急意识,普及基本逃生手段和防护措施,掌握预防、避险的基本技能,增强公众应对突发事件的技能,从而增强公众心理上的承载能力。从客体层面看,重在夯实应对突发事件的基础能力。在农村,增强设施以及建筑物防灾能力,尽可能地降低灾害的发生概率。在城市,合理规划城市生命线工程建设,充分考虑城市安全需求,如避难场所等。另外,对一些重大危险源无力改变现状的,要树立规避意识,躲灾避灾,从而降低社会脆弱性,这一点往往被管理者忽视。

  当本行政区域内出现容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域时,要立即开展风险管理。

  1、风险调查。对其可能造成的后果进行定性和定量分析,开展风险评估,定期进行检查监控,并责令有关责任主体采取安全防范措施,在此基础上进行等级划分,以确定管理的重点,建立风险隐患数据库,必要时向社会进行公布。

  2、明确标准。标准是开展监督检查的依据,是风险管理的前提。要严格行业质量标准,健全安全标准体系等,实行标准化管理。同时,确立风险治理标准,对发现隐患后的关键环节要进行监控。

  3、纠正偏差。风险治理对象在运行过程中出现偏差在所难免。通过现场观察、系统监控监测、检查督促、会议分析等,发现危险源和关键工作环节上出现的问题,以及苗头性信息,继而采取纠偏措施。在纠偏工作中要注意监控信息获取渠道多样性,信息获取及时性,以及准确性,并及时反馈。

  当某类突发事件在某个地区或者某一领域频发,或者依靠预测发现事件危害不可避免时,管理者应做好应急准备工作。

  1、人力准备。当今世界突发事件的频繁发生,对各国政府履行公共管理职能提出了新要求。在我国,时代赋予了应急管理新要求,要实现从被动向主动转变,需要多种手段并用,常态手段和非常态手段结合。因此,人力资源储备必须跟进。要造就一批具有战略眼光,具有科学决策能力、较强组织协调能力、良好沟通能力的领导者,储备和培育一批执行能力很强的应急管理工作人员,动员一批具有应急愿望、良好技能、有基本应急物资条件的社会力量,通过培训,提高应急素质,迅速聚集资源,有条不紊地开展突发事件应对处置工作。此外,对公众开展应急科普宣教培训也是人力储备的一种形式,目的在于增强公众应急意识和应急能力。

  2、物资准备。“兵马未动,粮草先行。”为预防与处置工作开展提供必要的物资准备日显重要。完善财政预备金制度,将预备金作为解决处置突发事件的一个重要资金来源渠道,确保公共财政公共职能的履行。建立应急物资储备和应急物资生产能力保障制度,健全重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系,目的在于突发事件发生时,能够在充分物资保障条件下,有效应对各种紧急情况。

  3、技术准备。科技作为处置突发事件的重要保障手段已越来越被重视,先进设备设施和成熟技术应用往往成为应急救援成败关键,特别是信息和先进的应急救援技术在当代突发事件应对中具有越来越重要的作用。政府要加大应急科技投入,加快新技术、新工艺和新设备的运用,提高防灾减灾能力,针对应急管理热点难点问题,开展联合科研攻关,不断增强科技在应急管理工作中的支撑作用。

  4、预案保障。应对突发事件能力的提高,一个重要标准是看应急预案制定和管理水平,是否有预案是区别现代应急管理与传统应对突发事件的重要标志。制定预案的目的是增强应急决策科学性,明确各处置主体责任,提高处置效率。通过调查和分析,针对突发事件性质、特点和可能造成的社会危害,制定一系列的操作流程,内容一般包括5个方面:组织体系与职责、预防与预警机制、应急响应机制、应急保障机制、恢复与重建措施。要加强预案演练与宣传,增强操作人员应急意识和应急技能,通过演练和实战检验预案成熟度,为下次应对工作做好准备。

  突发事件的监测与预警机制,是指应急管理主体根据有关突发事件过去和现在的数据、情报和资料,运用逻辑推理和科学预测的方法技术,对某些突发事件出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出科学的估计与推断,对突发事件发生的可能性及其危害程度进行估量和发布,随时提醒公众做好准备,改进工作,规避危险,减少损失。

  突发事件监测预警主要包括信息的收集、突发事件隐患的动态监测以及信息的初级整理,分析处理信息并形成评估结论,审核汇总后及时发布。

  1、信息收集。信息收集既要重视对监控对象信息的直接收集,也要善于通过各种间接方式获取突发事件信息,既要来源于主渠道即应急管理组织体系建立的上下协调、左右衔接的信息系统,又要来源其他非主流渠道包括社会层面收集的信息,以及各种媒体披露的信息等。只有获得多元化的信息收集渠道,才能使服务于应急决策信息更真实更完整,以便使组织作出正确反应。

  2、信息处理专业化。在多元化信息渠道背景下,要发现和利用有价值的信息,就应发挥专家和专业技术人员的作用,剥离多余的、虚假的信息,获取有价值的信息。在获取这类信息以后,进行整理加工,发现问题以及问题背后的根本原因。

  3、预警发布。对如何发布突发事件预警,可以从以下几个方面理解:(1)发布预警的主体。突发事件预警级别发布的主体毫无疑问是政府或由政府授权的职能部门。影响超过本行政区域范围内的,应当由上级政府或者政府授权的部门发布预警警报。(2)发布预警的渠道。政府及其应急管理机构根据突发事件管理权限、危害性和紧急程度,及时向社会发布事件预警信息,发布可能受到突发事件危害的警告或者劝告,宣传应急知识和防止、减轻危害的常识。(3)预警发布后的行动。发布突发事件预警以后,宣布进入低级别预警期,事发地政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取一系列措施。这些措施总体上旨在强化日常工作,做好预防、应急准备工作和其他有关的基础工作,是一些强化、预防和警示性的措施。当进入高级别预警期后,事发地政府采取措施就更加有力,更具有约束力。采取法律、法规、规章规定的必要的防范性、保护性措施,更有利于突发事件的应急救援与处置工作的开展。(4)技术投入与资源整合。预测与预警机制良性运转在很大程度上受投入机制和联动机制制约。目前,在世界范围内,自然灾害频率和灾害程度加大,急需提高针对突发事件的预测与预警技术,特别是地震、气象、环保、公共卫生、安全生产等专业预警预报系统技术。另外,还有一个机制联动问题,灾害的防御与程度的降低单靠某一个部门或者某个地区已经成为过去,需要跨国、跨地区、跨部门联合应对,多边合作,对各应急管理力量进行整合,建立通畅的预警组织网络体系,疏通信息的纵横传输渠道,共享信息资源十分必要,这样才会保证信息的科学处理、快速传递与及时发布,实现信息价值最大化,为应急处置赢得先机。再者就是预警范围和内容的有效控制。预警范围要依据突发事件潜在受害者进行分类确定,以免造成不必要的恐慌,在内容上要充分考虑潜在受害者的教育水平和心理特点,使他们能够理解和接受管理者发出的预警信息,提高他们的迅速反应能力,从而采取相应行动。

  信息报告是指灾情发生后,突发事件管理的相关主体针对灾情信息报告的职能规定模式,将突发事件信息及时、准确、全面地报送给突发事件管理决策机构,使突发事件管理的决策指挥机构能够获得信息以及事件发展变化趋势,为科学、正确的决策指挥提供有效保障。

  在我国,按照应急管理工作条块结合、属地管理为主的原则,突发事件发生地政府是信息报告的责任主体,各级政府负责向上一级政府报告突发事件信息。具体到运行机构上,则主要由各级政府应急管理办公室和各级突发事件专业险种防治部门承担,各级应急管理办公室是突发事件和灾情信息的综合处理机构,并承担向突发事件应急委员会或者专业应急指挥机构报送信息,辅助决策指挥的职能。

  1、纵向分级报告制度。是指在纵向上,按照分级报告的原则,灾情信息收集与一线减灾单位在获得灾情信息后,在向该险种上一级专业防治部门报告的同时,向本级政府应急管理办公室报告,各级应急管理办公室主要负责灾情信息的汇总、分析和处理工作,在达到一定级别的突发事件程度时,由本级应急管理办公室向上级应急管理办公室报告,必要时,报国务院应急管理办公室。同时,建立各类突发事件应对机构成员单位与应急管理办公室之间信息传递制度。由各级应急管理办公室与各级专业险种防治部门形成的“双线同报、交互通报”的信息报告模式,能够在第一时间获得灾情信息,从而保证对灾情信息的及时处理,有效保障对突发事件处置的决策指挥;同时,各级政府应急管理办公室可以对各类灾情报告进行指导,形成标准统一的、规范化的、便于操作的灾情报告制度,能够有效提高应急管理的效率。

  2、横向信息通报制度。是指在横向上,掌握突发事件信息的机构还需向其他的关联机构进行信息通报。当灾情可能对事发地产生较为严重影响的时候,掌握灾情信息的机构除了要向本级政府和上一级主管部门报告外,还要及时通报给事发地政府或其他管理机构,以便尽快作出反应。

  应急响应机制是指社会组织或公众就发生的突发事件向突发事件管理系统报警,应急管理系统针对社会组织或公众的报警作出反应的有关主体功能的规定及其运行模式。其目的是确保社会公众能够将任何地方发生的突发事件有关信息及时地报送到应急管理系统,同时应急管理系统能够针对突发事件灾情的实际情况作出快速、准确的反应。应急响应是应急预案的核心内容,一般应包括以下7个方面:应急响应级别、应急响应行动、信息报送和处理、指挥和协调、应急处置、信息发布、应急结束。

  针对目前报警号码多且分散并存的现状,建立合理的响应机制应该以消除众多应急报警中心之间的界限、整合各方面的力量为指导原则,成立应急联动中心或者110接警中心,建立统一接警、分类分级调度、统一监督管理的接警与调度分离的模式。这种接报警应急响应模式具有以下3个方面的特点:

  1、统一报警号码。目前,我国有包括110、119、120、122等多个不一样的报警电话,既不利于公众掌握,也不利于各警种快速协调处置。在政府或者政府委托的应急联动中心设立接警中心,统一接受各类突发事件的报警,再分流到相应的职能部门处理。这样做,一方面方便了公众报警,为实施救援节约了宝贵的时间;另一方面有利于不同职能部门之间的信息互通,使突发事件处置能得到最优化配置;同时,一个号码也使得责任主体更加明确,避免了一些不必要的法律纠纷。目前,全国许多地方正在抓紧实现110、119、120、122“四台合一”,实现资源整合,统一受理以社会安全事件和事故灾难类突发事件为主体的灾情报警。

  2、分类分级调度。分类调度是指各灾种防治部门都有自己的应急指挥中心,负责所属灾种的警情应急调度;分级调度是指应急联动中心负有综合调度职能,是一级调度中心,各专业指挥中心是二级调度中心,各专业指挥中心可视情况再延伸出多级调度部门。按照警情性质、类别、紧急程度确定的不同种类、不同等级突发事件灾情,由相应专业、相应等级的指挥调度部门负责应急救援力量的调度。

  3、跟进协调与实施监督。建立统一的接警中心的目的是协调与调度,对各责任部门进行监督管理,通过赋予接警中心一定的职权,便于在灾情发生后实施有效的协调与调度,同时对接警中心和接警服务以及各二级调度中心的警情处理情况进行全程的监督、跟踪与控制。

  应急处置是指突发事件发生后,政府或者公共组织为了尽快控制和减少事件造成危害而采取的应急措施。最重要的包含启动应急机制、组建应急工作机构、开展应急救援、适时公布事件进展等。

  1、接报研判。应急管理或者职能部门接到事件报警后,要详细记录,包括报告单位或个人、时间、地点、事件类别和规模、危害程度、可能演变的方向等,值守人员要对以上信息进行分析研判,及时报告领导和上级机关,决策者要有敏感意识和审时度势能力,及时决断。特别是在敏感人群、敏感地带、敏感时间发生的事件以及发生初期情况不明的事件,要给予高度关注,认真研判,界定级别就高不就低,不能麻痹大意。

  2、启动预案。应急决策作为非程序性决策,要求处置者在有限的时间、人力、物力、技术约束条件下,迅速对事件类别级别、严重性紧迫性和变化趋势作出快速决策,成立或启动应急机构,向有关对象发出预警,在确定事件级别以后,启动相应预案,必要时向社会预警,调动应急资源及时开展处置,各种力量立即投入应急状态。如果事件级别升级,事发地人民政府应该及时向上级人民政府报告。

  3、救援处置。事发地人民政府在迅速上报信息同时,要迅速赶到现场实施救援,先期处置,防止事态扩大,要迅速控制危险源,封锁现场,实行交通管制。应急处置措施是事发地政府的一种行政权力,带有强制性和规范性,既要保证在事件发生以后快速高效处置,减少损失和危害,又要不因滥用权力损害公民权利和利益,具体措施的使用一般主要有以下3点。(1)救人措施。现场指挥部成立后,要组织各种力量开展处置,组织营救和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员,应急救援要保障营救工作人员生命安全,确保不发生新的伤亡事故。现场指挥部要科学制定救援或者处置方案,实行谁拍板谁负责,各级各部门必须要服从现场指挥部统一指挥,统一调度,专家要参与现场指挥部工作,提出决策建议。(2)控制措施。事件发生后,指挥部要迅速查出并控制危险源、危险区域,划定警戒线,确定处置重点,控制事态蔓延,消除发生次生灾害的隐患,为事件处置创造有利的外部环境。社会安全事件发生以后,还要维持正常社会秩序,保持大局的稳定。(3)保护的方法。事件发生后,要对重要应急物资、重点单位、重要部位进行保护,合理分配应急资源,防止人为破坏和不可抗力影响。

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